第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，增加第十八條：國家建立國土空間規(guī)劃體系。經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時在附則中增加規(guī)定：編制國土空間規(guī)劃前，經依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。 就目前而言，《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都是有效法律。

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代。

過去的空間規(guī)劃類型很多，同時各個規(guī)劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。如圖：

根據自然資源部于2019年5月23日發(fā)布《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據。建立國家空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統一的國土空間規(guī)劃，實現“多規(guī)合一”。

國土空間規(guī)劃的重要性不言而喻。做土地片區(qū)園區(qū)開發(fā)乃至房地產開發(fā)，要拿地，要在土地上規(guī)劃項目，不能不知國土空間規(guī)劃。但在實務中，我們發(fā)現，有關領導和從業(yè)人員對此概念比較模糊，很多界限并不清楚。為此，我們專門撰寫了這篇《國土空間規(guī)劃基本知識》，希望用邏輯清晰的語言，使大家一文了解國土空間規(guī)劃。

 一、國土空間規(guī)劃體系總體框架 

· 五級三類 

· 四體系

 二、編制內容重點與審批程序 

1、總體規(guī)劃

總體規(guī)劃強調的是規(guī)劃的綜合性，是對一定區(qū)域，如行政全域范圍涉及的國土空間保護、開發(fā)、利用、修復做全局性安排。

· 全國國土空間規(guī)劃

對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的政策和總綱。

由自然資源部會同相關部門組織標注，由黨中央、國務院審定后印發(fā)。側重戰(zhàn)略性

· 省級國土空間規(guī)劃

對全國國土空間規(guī)劃落實，指導市縣國土空間規(guī)劃

由省級政府組織編制，經同級人大常委會審議后報國務院審批。側重協調性。

· 市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃

對上級規(guī)劃要求的細化落實和具體安排。可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制；也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制，由當地人民政府組織編制。側重實施性。 

2、專項規(guī)劃

相關的專項規(guī)劃強調的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區(qū)域或者流域，為體現特定功能對空間開發(fā)保護利用作出的專門性安排。

相關專項規(guī)劃可在國家、省和市縣級層級編制，不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結合實際選擇編制的類型和精度。

海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)或流域地國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級政府自然主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。

交通、能源、水利等涉及空間利用的某一領域專項規(guī)劃，由相關部門組織編制。

3、詳細規(guī)劃

詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可，進行各項建設的法定依據。這次特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，進一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。

詳細規(guī)劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃，報上一級人民政府審批。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，由市縣自然資源主管部門組織編制詳細規(guī)劃，報同級政府審批。

關于新的國土空間規(guī)劃和現有規(guī)劃的銜接工作，在協調性與一致性的處理過程中，有四個不得突破：

①不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標；

②不得突破已經確定的生態(tài)保護紅線和永久基本農田控制線；

③不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設區(qū)等規(guī)劃強制性的內容；

④不得突破新的國土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。

《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確要求，要解決規(guī)劃審批周期過長的問題，大幅壓縮規(guī)劃審批時間。主要有四個方面：

第一，減少報國務院審批總體規(guī)劃的城市數量

過去土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃報國務院審批的城市，分別是106個和108個，其中31個省會城市和直轄市，5個計劃單列市，剩下的主要是按城市規(guī)模來確定的。

這次要體現地方對規(guī)劃的自主權，主要是落實國家的控制性指標和管控邊界。國務院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一共是36個城市，其他指定城市要大大減少，初步設想的名單大概在50個以下，在審批數量上要減少一半。

第二，  改變審查的內容

《若干意見》明確指出管什么批什么，上一級政府審查下一級政府的規(guī)劃，要明確上一級政府對下一級政府規(guī)劃有什么要求，從技術性審查轉換到控制性審查。重點審查發(fā)展目標、約束性指標、管控邊界、相鄰關系四個方面，審查內容會大大減少。初步設想是把報國務院審批總體規(guī)劃審查時間盡量控制在90天內。

第三，  取消編制大綱或規(guī)劃綱要的審查環(huán)節(jié)

就是在規(guī)劃成果正式上報前的一個中間審查環(huán)節(jié)，減少重復性的審查，取消這個環(huán)節(jié)也可以壓縮時間。

第四，  對于市縣一級不是報國務院批準的城市審查內容和程序，由省一級人民政府根據自身的實際情況來確定。

資料參考：李顯東 孟磊《中華人民共和國土地管理法適用指南與案例釋義》

 三、國土空間規(guī)劃“一張圖” 

2019年7月18日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》，明確依托國土空間基礎信息平臺，全面開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和市縣國土空間開發(fā)保護現狀評估工作。

Step1—統一形成一張底圖

各地應以第三次全國國土調查成果為基礎，整合規(guī)劃編制所需的空間關聯現狀數據和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國土空間規(guī)劃編制

Step2—建設完善國土空間基礎信息平臺

省、市、縣各級應抓緊建設國土空間基礎信息平臺，并與國家級平臺對接，實現縱向聯通，同時推進與其他相關部門信息平臺的橫向聯通和數據共享。基于平臺，建設從國家到市縣級的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統，開展國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警。

Step3—疊加各級各類規(guī)劃成果，構建國土空間規(guī)劃“一張圖”

各地自然資源主管部門在推進省級國土空間規(guī)劃和市縣國土空間總體規(guī)劃編制中，應及時將批準的規(guī)劃成果向本級平臺入庫，作為詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃編制和審批的基礎和依據。經核對和審批的詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃成果由自然資源主管部門整合疊加后，形成以一張地圖為基礎，可層層疊加打開的國土空間規(guī)劃“一張圖”，為統一國土空間用途管制、實施建設項目規(guī)劃許可、強化規(guī)劃實施監(jiān)督提供支撐。 

四、國土空間規(guī)劃下的“三區(qū)三線”劃定 

“三區(qū)三線”：是根據城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，分別對應劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線三條控制線。

· 三類空間 

三類空間，既不像兩條保護紅線那樣，是國土空間資源保護的核心區(qū)域，又不像城鎮(zhèn)開發(fā)邊界那樣，是承載開發(fā)建設項目落地的主要空間載體，所以管控要求和劃定方法彈性比較大。在三類空間劃定中，需要根據各地區(qū)保護重點和發(fā)展側重，對指標進行細化設定，要形成更加符合地方實際的三類空間。

· 城市開發(fā)邊界

城市開發(fā)邊界是根據地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農田等因素劃定的，可進行城市開發(fā)建設和禁止進行城市開發(fā)建設的區(qū)域之間的空間界線，是允許城市建設用地拓展的最大邊界。城市開發(fā)建設用地與非開發(fā)建設用地的分界線，是控制城市無序蔓延而采取的一種技術手段和政策措施。通過劃定城市開發(fā)邊界，有利于踐行生態(tài)文明理念，加強生態(tài)環(huán)境保育和建設；有利于避免出現大城市無限擴張、中小城市無序發(fā)展，合理配置空間資源；有利于優(yōu)化城市空間結構，合理布局城市功能用地；有利于引導地方政府盤活城市用地存量，節(jié)約集約用地。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指的是中心城區(qū)的邊界而不是市轄區(qū)的邊界。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術路線

· 永久基本農田保護紅線

根據《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規(guī)[2018]1號），堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制服，以守住永久基本農田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監(jiān)管水平，逐步構建形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局。

永久基本農田保護紅線劃定技術路線

· 生態(tài)保護紅線

根據中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》（廳字[2017]2號），以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心，以保障和維護生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統保護的要求，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，實現一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變，維護國家生態(tài)安全，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

《生態(tài)保護紅線劃定指南》（環(huán)辦生態(tài)[2017]48號），生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴禁任意該改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由省級政府組織論證，提出調整方案，經環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關部門提出審核意見后，報國務院批準。 

生態(tài)保護紅線劃定技術路線 

五、國土空間用途管制 

國土空間用途管制是指在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件（詳細規(guī)劃為主）的基礎上，在國土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無居民海島等所有國土空間用途或功能進行監(jiān)管。

國土空間用途管制本質是對基于土地發(fā)展權的空間管制。

我國現行兩級土地發(fā)展權，一級是上級政府對下級區(qū)域的建設許可，二級是政府對建設項目、用地的規(guī)劃許可。

一級土地發(fā)展權控制下的空間管制規(guī)劃，主要體現國家與地方，上級與下級政府的關系乃至博弈過程，都是責任規(guī)劃。

二級土地發(fā)展權，既有權益規(guī)劃也有責任規(guī)劃，詳細規(guī)劃體現權益規(guī)劃思想。

中國的兩級土地發(fā)展權體系

資料來源：林堅，土地發(fā)展權、空間管制與規(guī)劃協同；同濟規(guī)劃TJUPDI

國土空間用途管制的許可

“三類空間”的用途管制許可

資料來源：同濟規(guī)劃TJUPDI

國土空間用途管制的變更

“三類空間”的用途管制變更

資料來源：同濟規(guī)劃TJUPDI

進行土地片區(qū)開發(fā)，首先得明白土地性質，明確當地規(guī)劃，是否啟用國土空間規(guī)劃體系，才能合法合規(guī)開展后續(xù)工作，了解學習國土空間規(guī)劃相關知識，是項目發(fā)展的前提和基礎。

總規(guī)、控規(guī)、修規(guī)、概念性規(guī)劃及相互關系

鑒于目前仍處于國土空間規(guī)劃與土地總規(guī)、控規(guī)并行階段，這里也將現行土地總規(guī)、控規(guī)、修規(guī)、概念性規(guī)劃的內容及相互關系列示如下，有利于增強大家對于土地規(guī)劃的了解：

總體規(guī)劃到控制性詳細規(guī)劃然后到修建性詳細規(guī)劃，其實是由宏觀到微觀、由淺到深的過程。

下圖：總規(guī)、控規(guī)、修規(guī)、概念性規(guī)劃之間的關系圖

01

總規(guī)、控規(guī)、詳規(guī)、概規(guī)

國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（五年規(guī)劃）：

是全國或者某一地區(qū)經濟、社會發(fā)展的總體綱要，是具有戰(zhàn)略意義的指導性文件。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃統籌安排和指導全國或某一地區(qū)的社會、經濟、文化建設工作。

城市總體規(guī)劃（總規(guī)）：

總規(guī)，全稱城市總體規(guī)劃，是指當地政府依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當地的自然環(huán)境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

城市總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是城市建設和管理的依據。

簡單說就是政府根據未來的發(fā)展，對未開發(fā)的區(qū)域做的總體規(guī)劃，如下圖所示，根據色塊的不同，土地性質和用途不同。如黃色是居住用地，紅色商務金融用地，可看下面詳細的圖例：

分區(qū)規(guī)劃（分規(guī)）：

是指在城市總體規(guī)劃的基礎上，對局部地區(qū)的土地利用、人口分布、公共設施、城市基礎設施的配置等方面所作的進一步安排。

控制性詳細規(guī)劃（控規(guī)）：

以城市城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據，確定建設地區(qū)的土地使用性質和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。

控制性詳細規(guī)劃文本的內容要求：

(一)總則：制定詳細規(guī)劃的依據和原則，主管部門和管理權限；

(二)土地使用和建筑詳細規(guī)劃管理通則；

1.各種使用性質用地的適建要求；

2.建筑間距的規(guī)定；

3.建筑物后退道路紅線距離的規(guī)定；

4.相鄰地段的建筑規(guī)定；

5.容積率獎勵和補償規(guī)定；

6.市政公用設施、交通設施的配置和管理要求；

7.有關名詞解釋；

8.其他有關通用的規(guī)定。

(三)地塊劃分以及各地塊的使用性質、詳細規(guī)劃控制原則、規(guī)劃設計要求；

(四)各地塊控制指標一覽表：詳細規(guī)劃控制指標分為規(guī)定性和指導性兩類。前者是必須遵照執(zhí)行的，后者是參照執(zhí)行的。

1.詳細規(guī)劃指標一般為以下各項：

(1)用地性質；

(2)建筑密度(建筑基底總面積/地塊面積)；

(3)建筑控制高度；

(4)容積率(建筑總面積/地塊面積)；

(5)綠地率(綠地總面積/地塊面積)；

(6)交通出入口方位；

(7)停車泊位及其他需要配置的公用設施。

2.指導性指標一般為以下各項：

(1)人口容量(人/公頃)；

(2)建筑形式、體量、風格要求；

(3)建筑色彩要求；

(4)其他環(huán)境要求。

修建性詳細規(guī)劃（修規(guī)）：

是以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃為依據，制訂用以指導各項建筑和工程設施的設計和施工的規(guī)劃設計。是城市詳細規(guī)劃的一種。

修建性詳細規(guī)劃的文件和圖紙

（一）修建性詳細規(guī)劃文件為規(guī)劃設計說明書；

1、現狀條件分析；

2、規(guī)劃原則和總體構思；

3、用地布局；

4、空間組織和景觀特色要求；

5、道路和綠地系統規(guī)劃；

6、各項專業(yè)工程規(guī)劃及管網綜合；

7、豎向規(guī)劃；

8、主要技術經濟指標，一般應包括以下各項：

1）總用地面積；

2）總建筑面積；

3）住宅建筑總面積，平均層數；

4）容積率、建筑密度；

5）住宅建筑容積率，建筑密度；

6）綠地率。

7）工程量及投資估算。

（二）修建性詳細規(guī)劃圖包括：規(guī)劃地區(qū)現狀圖、規(guī)劃總平面圖、各項專業(yè)規(guī)劃圖、豎向規(guī)劃圖、反映規(guī)劃 

概念性規(guī)劃（概規(guī)）：

介于發(fā)展規(guī)劃和建設規(guī)劃之間的一種新的提法，傾向于勾勒在最佳狀態(tài)下能達到的理想藍圖。它強調思路的創(chuàng)新性、前瞻性和指導性（未列入規(guī)劃體系中）。概念性規(guī)劃在國外比較常見，它不是規(guī)劃層次系列中的某一層次，而是在任何一個層次均可進行概念規(guī)劃。

但是，由于概念規(guī)劃側重于發(fā)展方向和各學科的綜合平衡，而不是做出詳細的規(guī)劃設計，因此多出現于城市的、社區(qū)的或局部地帶的層面和規(guī)劃范圍。與總規(guī)相比，概念規(guī)劃強調內容簡化，區(qū)分輕重緩急，注重長遠效益和整體效益。

概念規(guī)劃提供的是客觀的全局性的發(fā)展政策與設想，在微觀層面（具體操作層面）具有不確定性、模糊性和靈活性的特點，微觀層面的內容可根據環(huán)境的變化及時調整。 

02

規(guī)劃圖中的“七條線”

規(guī)劃紅線 一般稱道路紅線，指城市道路用地規(guī)劃控制線。包括用地紅線、道路紅線和建筑紅線，對“紅線”的管理體現在...

七線：紅線、綠線、藍線、紫線、黑線、橙線和黃線

“紅線”是指道路用地與其它建設用地分界線，紅線與建筑控制線之間還有可能存在綠線，黃線等；

“綠線”是規(guī)劃城市公共綠地、公園、單位綠地和環(huán)城綠地等；

“藍線”規(guī)定城市水面，主要包括河流、湖泊及護堤；

“紫線”規(guī)定歷史文化街區(qū)；

“黑線”規(guī)定給排水、電力、電信、燃氣等市政管網。

“橙線”軌道交通管理

“黃線”地下文物管理。

規(guī)劃紅線/

一般稱道路紅線，指城市道路用地規(guī)劃控制線。包括用地紅線、道路紅線和建筑紅線，對“紅線”的管理體現在對容積率、建設密度和建設高度等的規(guī)劃管理。

規(guī)劃綠線/

是指城市各類綠地范圍的控制線。按建設部出臺的《城市綠線管理辦法》規(guī)定，綠線內的土地只準用于綠化建設，除國家重點建設等特殊用地外，不得改為他用。

規(guī)劃藍線/

一般稱河道藍線，是指水域保護區(qū)，即城市各級河、渠道用地規(guī)劃控制線，包括河道水體的寬度、兩側綠化帶以及清淤路。根據河道性質的不同，城市河道的藍線控制也不一樣。

規(guī)劃黑線/

一般稱“電力走廊”，指城市電力的用地規(guī)劃控制線。建筑控制線原則上在電力規(guī)劃黑線以外，建筑物任何部分不得突入電力規(guī)劃黑線范圍內。

1、道路規(guī)劃紅線：一般稱道路紅線，指城市道路用地規(guī)劃控制線。

2、河道規(guī)劃藍線：一般稱河道藍線，指城市各級河、渠道用地規(guī)劃控制線。

3、綠地規(guī)劃綠線：一般稱綠線，指城市各級綠地用地規(guī)劃控制線。

4、電力規(guī)劃黑線：一般稱電力走廊，指城市電力線路用地規(guī)劃控制線。

5、文物保護規(guī)劃紫線：指核定為文物保護單位或建筑保護單位用地及其周圍進行規(guī)劃保護的規(guī)劃控制線。

6、建筑控制線：指根據城市規(guī)劃需要確定的建筑物可建范圍的控制線。

7、建筑紅線：指經規(guī)劃確定的建筑物基底位置的控制線。